话“五侯”被清算后，汉桓帝刘志任用了新一批宦官，如管霸、苏康、侯览、曹节、王甫。
此时宦官集团以中常侍苏康、管霸为首，他们排挤陷害忠良，争相阿谀奉承刘志。大司农刘佑、廷尉冯绲、河南尹李膺皆受其陷害而被惩处。
当时，宛城的富商张泛，是汉桓帝后宫中一个美饶外亲，善于雕琢玩好之物，多次贿赂宦官，并以疵到显耀的职位，于是凭借伎巧，仗势纵横。延熹九年（166年），南阳功曹岑晊劝南阳太守成瑨收捕张泛等人，然而遇到刘志下达大赦下的命令，岑晊却不顾赦令强行诛杀了张泛，又杀了张泛宗族宾客两百多人，然后才上奏朝廷。
而山阳太守翟超，没收了中常侍侯览的所有财产；汝南太守刘质逮捕黄门赵津，不顾朝廷赦令，将赵津拷打至死，然后才向朝廷上报。九月，宦官们纷纷向刘志提出申诉，同时鼓动张泛的妻子上书诉讼。
汉桓帝刘志闻知此事，索然大怒，因为在皇帝刘志看来，这是地方官吏公然对抗中央。汉桓帝刘志当即下诏，将南阳太守成瑨、汝南太守刘质一并逮捕，按律处斩。
当时党人之议兴起，从甘陵南北部发展壮大，转入洛阳太学，三万多太学生中，以郭林宗、贾伟节为首，他们与李膺、陈蕃、王畅互相褒扬，史称“太学清议”。
还有渤海公族进阶、扶风人魏齐卿，都敢敢讲，不怕豪强。自公卿以下，无不畏惧怕他们的贬议，纷纷到门接纳。
与宦官交往的河内人张成擅长占卜，推算出朝廷将有大赦，便故意指使儿子杀人。河南尹李膺下令逮捕张成，不久赦令下达，张成逃脱收捕，李膺更加气愤，仍将其逮捕处死。张成的弟子牢修便上书诬告李膺等人蓄养太学生和游士，交结各郡的生员，互相标榜，结成群党，诽谤朝廷，败坏风俗。刘志大怒，于是诏令全国，逮捕李膺、陈寔等两百多个“党人”。有的党人逃走，汉桓帝刘志于是悬金购赏。一时间，使者四出，相望于道。
太尉陈蕃上疏极谏，汉桓帝刘志忌讳陈蕃言辞激烈，假托陈蕃举荐的人不称职，遂将陈蕃策免。
第二年（167年），尚书霍谞、城门校尉窦武共同上表为党人求情，汉桓帝刘志的怒气才稍稍缓解，下诏释放党人们回家，但仍对其实施终生禁锢。并且将党饶名字记录在案。这就是着名的“党锢”。
永康元年（167年）冬，刘志病重不起，下诏将田圣等九位嫔妃的位分晋升至贵人（东汉贵人仅次于皇后），此举激怒了皇后窦妙。
同年十二月丁丑日（168年1月25日59），汉桓帝刘志驾崩于德阳前殿，享年三十六岁，一共在位二十一年。
汉桓帝刘志驾崩后，没有任何子嗣存活。皇后窦妙积怒已久，当时汉桓帝刘志还未下葬，其棺材还在德阳前殿，窦妙就在皇帝刘志棺材前，当众拔刀砍死其宠妃田圣，然后又准备把汉桓帝刘志册封的其他八位贵人全部杀尽，好在中常侍管霸、苏康苦苦劝谏，窦妙才作罢。
自永康元年（167年）冬，汉桓帝刘志驾崩，皇后窦妙临朝听政。汉桓帝无嗣而崩，皇后窦妙之父窦武召见出身河间国宗室的侍御史刘鯈，问河间国宗室中的谁比较贤明，刘鯈推荐了解渎亭侯刘宏。窦武遂入宫禀告窦妙，皇后窦妙派侍御史、守光禄大夫刘儵、奉车都尉曹节等人前往河间国迎接刘宏登基。
建宁元年（168年）正月，刘宏随迎驾队伍抵达雒阳城外夏门万寿亭，由窦武率文武百官迎接。次日，刘宏继位，改年号建宁，史称汉灵帝。以太傅陈蕃、大将军窦武及司徒胡广三人共参录尚书事。
追尊父亲刘苌为“孝仁皇”，陵墓为“慎陵”，母亲董氏封为“慎园贵人”。
汉灵帝刘宏即位之初，由太后窦妙摄政。窦妙采纳陈蕃、窦武的建议，处死了在汉桓帝时期挑起第一次党锢之祸的宦官苏康、管霸，于是“地清明，人鬼欢喜。”
同时，由于窦太后当初能被立为皇后，陈蕃出力很多，于是窦妙委任陈蕃辅政，与父亲窦武勠力同心，匡扶汉室，广征下名贤列于朝廷，其中不乏李膺、杜密、尹勋、刘瑜等在第一次党锢之祸中遭到处罚的士人，于是下之士，无不想望太平。然而窦妙设立女尚书、扶植亲近自己的宦官，以培植自己的势力，引起了陈蕃和窦武的不满。于是，陈蕃在朝堂上要求太后窦妙诛杀所有宦官、罢黜女尚书，然而太后窦妙不同意。
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